经济法角度下食品安全问题成因与监督机制完善

　　据有关部门统计，每年因化学添加剂和残留农药导致我国显性中毒的消费者人数超过 10 万人。21 世纪初，冠生园月饼、苏丹红、三鹿奶粉等恶性事件的出现，使食品安全问题成为我国广大消费者尤为关注的焦点。在广大消费者千呼万呼中，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）终于颁布实施了，但没有像广大消费者所期盼的那样美好，随后又出现了瘦肉精、地沟油、美素奶粉等一系列食品安全问题。这些都在拷问着中国食品安全的监督机制，一次次地冲击着消费者的心理底线，由此不难看出该法律及其所属的配套制度，在有效预防问题食品过程中还存在其自身的缺陷。

　　1 食品安全的基本问题阐述

　　1.1食品安全内涵的界定

　　此前，我国实行的《食品卫生法》只是对食品要求很笼统的泛指为无毒、无害，具有色、香、味并应具有相应的营养成分，而对能给消费者带来的潜在危害并没有给予更多的重视，如转基因食品、加入过量添加剂等。世界卫生组织提出对食品安全的界定，是按用途在生产和制作中没有超出规定的有毒、有害剂量的物质的加入，不会使消费者及其后代由此受到急性和慢性的危害及不良的影响。

　　此次《食品安全法》对“食品”做出了明确界定，即能够供人饮用、食用的成品、原料，但不包含用于治疗的药品。同时，在第99 条规定“食品安全、无毒，符合应当有的营养要求，对人类不会造成任何急性、亚急性或者慢性危害”.这一概念的界定是对“食品”内涵的一个质的升越，这不仅表明法律对广大消费者人文的关怀，也彰显了法律“防患未然”的特有属性。

　　1.2经济法对食品安全所提供的法律依据

　　消费者的安全权。《中华人民共和国消费者权益保护法》第7条规定：“消费者具有在采购和使用其商品以及在对其服务时应享有人身和财产安全不受侵害的合法权利。”消费者的合法权利还包括，经营者所提供给消费者的商品和服务，必须符合消费者自身以及财产安全的要求；②消费者的知情权。美国前总统肯尼迪在 1962 年 3 月 15 日向国会提交的“关于保护消费者权利的总统特别国情咨文”,首次提出知情权，之后国际条约和世界各国结合本国实际对此都做出了相应而又明确的规定。我国《消费者权益保护法》第 8 条对消费者知情权也做了明确的规定，其宗旨是为了解决消费者自身局限性和市场信息不对称等因素，其实质是为了更好地规制市场失灵现象的发生。

　　2 从经济法角度分析食品安全问题产生的成因

　　我国市场不断发生问题食品导致伤亡事件屡见各种媒体，这种问题食品的产生从表面上看似矛盾，追其根源是有着很深层次的经济原因。

　　2.1市场规制失灵的成因

　　在追求利益最大化过程中如果没有有效的规制措施的约束，不法生产经营者会不择手段地将成本降低到最小化，甚至转嫁成本乃至侵权等。在经济活动中不努力把企业做大，只图占有市场的大份额，这种经营策略最终会引发对市场规制的失灵。在经济学中对市场规制的失灵主要有以下几个问题，这些问题的存在使市场自身调节能力受到很大程度的限制，也是引发市场规制失灵的重要成因。①信息不够对称。 在市场经济条件下，不论是作为追求利益最大化的生产经营者，还是追求效用最大化的消费者来说，他们都是最为理性的“经纪人”,也是两个相互对立的群体。因此，两者只有在获取同等充分的信息时，才能真正做到实现市场资源最优配置；②外部问题。外部问题是指基于经济行为对外部所产生的影响，而造成企业或个人成本与社会成本、企业或个人收益与社会收益之间相互偏离的一种现象；③公共物品供需不平衡。公共物品在经济学中是针对私人物品而言的一种产品，且具有两个特征。一是消费的非排他性（Nonexclusionin Consumption ），其含义是消费资格不是以某个人是否支付了相关的费用而决定的；二是消费的非竞争性（Noncompetition inConsumption），即某个人对公共物品的需求消费时，不排斥其他消费者同时消费同一种公共物品，而且该人消费公共物品的数量也不会因为其他消费者的消费的增多而减少对自身供给的减少。

　　2.2政府管控失灵的成因

　　由于市场经济本身客观存在的缺陷，其很难对市场资源有效地调节配置。正是由于此种原因，社会性规制作为控制市场失灵的一种有效的手段便应运而生。社会规制是规制理论的一个重要组成部分，社会性规制是指对社会的劳动者、消费者的人身健康、安全、环境保护、防止灾害的保障为目的，对所提供的产品以及服务、质量等所产生的一切活动而制定相应的标准并限定行为的管制。①利益博弈理论。法国哲学家埃尔维修（ ClaudeAdrien Helvetius）认为“利益”是整个社会生活的根基，是社会发展和进步唯一的、普遍起作用的动力和造成社会矛盾的源头。社会中所表现出来的一切错综复杂现象都能从“利益”中找出合理的答案。利益，通常是由社会关系所表现出来的某种需求和需求的现实条件，是指社会一定的主体生存、延续和发展以及享受并实现自我的需要，也包括了实现这些需要对各种政治、经济、文化的外部条件。可以说，一切社会活动的核心是“利益”,人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关；②以利益博弈理论分析“政府失灵”问题的成因。在市场食品领域中的生产者、消费者、监管者三者都具有一个共同的特征，他们所做出的一切决策和行为都是为了追求利益的最大化，都是客观生成的理性经纪人。

　　所以，这种博弈在这个环节中形成 3 种博弈结构。第一种生产者、消费者两者间的博弈；第二种生产者、监管者之间的博弈；第三种监管者内部以及消费者之间的利益博弈。从理论上，在规制食品市场层面看，监管者与消费者有着利益上的根本一致性。执法部门应该为消费者营造一个信息既对称又充分的市场，以促进生产者与消费者能够在公平、公正的交易环境中以最小化的成本换取最大的满足。

　　3 完善我国食品安全监管机制的建议

　　3.1 转变模式、有效整合监管机构

　　我国食品监管模式一直都是采用分段管控的理念，多个执法部门分别把守食品从生产到销售的各个环节。《食品安全法》第4条规定：“国家质监、工商和食监部门按其职责，分别对食品生产、流通、餐饮服务活动实施监管。”这种监管模式看起来分工明确，但其实质上却隐藏重大的监管缺陷。陈君石教授一直从事营养与食品安全的研究，他认为《食品安全法》没有在真正意义上对我国食品安全监管体制做出实质性的改革，是其最大的遗憾。①从各环节中就有一定的监管交叉、也有空白现象，这是客观存在的。这样就很容易造成重复监管或出现监管缝隙；②各执法单位凭其现有的人力、财力、物力，对市面上所有食品进行监管是力不从心的，很难做到全方位的监管；③要求相关执法监管人员。掌握各种食品的专业知识是不现实的，同时在履行职责时肩负检查和处罚两项职能，由此很难实现信息专业化。

　　因此，食品安全监管方式变分段监管，由食品药品监督管理总局一家负总责，对食品的分类、食品安全长期发展计划作出规定，研究制定信用体制的建设以及各部、委、办提出的有关食品安全的行政法规，协调各执法部门之间职权关系问题的处理。

　　3.2风险评估和信息发布制度

　　消费者在交易中处于明显劣势地位的主要原因是缺失共享机制、信息资源缺乏等，《食品安全法》明确规定了风险评估制度，以减少由于市场信息不对称而造成消费者知情权的实现。但该法的规定过于原则可操作性不强。①关于风险评估的规制。WTO框架中的 SPS 协定指出：“风险评估是指根据可能适用的动植物检疫措施来评价虫害或病害在进口成员境内传入、定居或传播的可能性及评价相关潜在生物和经济后果”.由于风险评估的专业性以及重要性，必须由相关的专家进行，并对其作出细化，保持其特有的独立性，才能对食品安全问题做出客观公正的结果；②制度的发布。可以借鉴我国台湾地区的食品安全红绿灯规制的办法，根据评估结果，将食品安全问题给予不同的信号。卫生行政部门还专门设立了“食品安全消费咨询站”,消费者从网上通过该机制就能轻易地了解到食品安全的风险度，这会促使生产者加强自律意识，从源头就做好防患未然的预防。

　　3.3要充分发挥社会监督的作用

　　①充分发挥社会监督的作用。对食品安全的监管，我国一直采取的是以政府为核心和主导地位，忽视了发生供求利益诉求的多元性和多层次性，严重地削弱了具有原动力特性的社会力量可能对其做出的贡献；②对执法部门的责任追究。《食品安全法》明确规定了生产者是第一安全人的理念，但对执法者却没有规定其责任问题，一旦有问题食品的发生，生产者便成为众矢之的，而对执法监管者问责的却很少。随着“三鹿奶粉”事件的曝光，对执法人员的问责才进入法律视野，但在《食品安全法》实施一年后，“三聚氰胺奶粉”事件再次出现，落马官员也再次复出，这不能不说是法律的缺陷。

　　3.4 健全行之有效的维权机制

　　在高昂的诉讼费面前，低廉的食品成本显得微不足道，加上消费者“坐蹭车”的心理，消费者维权的积极性很难被调动。学界对私人执行法规调研表明，私人诉讼有利于提高规制效率，完善机制等作用。 建立一整套行之有效的诉讼制度有利于消费者维权。

　　消费者诉讼时法律可以做出有倾向性的保护规定，如可以采取诉讼时效的延长、举证责任的减轻、加大受制主体的赔偿责任等，使消费者最终能降低诉讼成本。综上，可以在以下几个方面做出尝试。①移植国外的集团诉讼制度。相对个人来讲，集团诉讼最为核心的特点是一次性解决大量小额具有共同争议的请求，达到低廉化和效率化的目的；②建立公诉制度。调动社会组织和个人参与社会公益活动中来，发现问题食品，任何组织和个人都可以参与监管以及诉讼，这样会从更广泛的层面有效地进行社会监督；③在审理程序给予特殊规定。问题食品是具有争议明确、证据充分的特点，因此在审理过程中应该设立“绿色通道”,尽早审结有效遏制问题食品的流通，尽快使受害的消费者得到赔偿。

　　4 结束语

　　食品安全问题一直以来都是世界各国共同所高度重视的问题，我国在此问题上不论是在立法，还是执法等方面都在不断加大惩治力度。本文在此简要地从经济法的视角阐述、分析了问题食品的成因，从法律角度提出了相关建议。

　　面对现实，规制问题食品不只是一个简单的法律问题，它还关系到政治、经济、道德、技术等，在此就不一一列举，所以对问题食品的规制是一个任重而道远的长期任务。

　　主要参考文献

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　　[4]张芳。望中国食品安全监管体制的修正[J].东方法学，2011（2）。186