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我国食品安全现状、影响因素及法律强化

来源:http://www.jiaolezhizhajijiameng.com点击: 发布时间:2020-07-29


  "民以食为天,食以安为先".食品安全事关人民群众身体健康和生命安全,事关经济发展和社会稳定,事关国家形象和国际竞争,是影响国计民生的重大课题,必须高度重视,必须倾力保障。

  食品从源头到餐桌,历经生产加工、储存运输、销售使用诸多环节,涉及面广,监管链条长、难度大。近年来,我国各类食品安全事件频发,从"瘦肉精"到三聚氰胺奶粉,从"地沟油"到病死猪,有的蔓延成行业性问题,严重危害人民群众身体健康和生命安全,严重扰乱市场经济秩序和社会管理秩序,严重损害党和政府形象,人民群众反映十分强烈。
  
  我国食品安全法律保护法律法规已成体系,2009年《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)施行以来,对推进食品安全保护工作发挥了重要作用。但从重大食品安全事件处置和重大食品安全案件办理实践看,当前食品安全执法仍存在一些薄弱环节,特别是刑事执法,存在生产销售有毒有害食品和不符合安全标准食品案件定性难、取证难,打击力度不到位等问题。2014年的中央农村工作会议,把食品安全放在更加重要的位置来谋划,要求"用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保广大人民群众'舌尖上的安全'",彰显党和政府关心群众生活、注重改善民生的为民情怀,同时对执法部门打击食品违法犯罪工作提出了新的更高要求。

  2015年4月24日第十二届全国人大常委会第十四次会议修订、将于2015年10月1日起施行的新《食品安全法》,对法律责任章节作了更为详尽的规定,基本用足了现有行政处罚手段。刑法作为最严厉的惩戒保护措施,其中关于食品安全保护的内容亟待加强和完善。

  一、食品安全概述

  (一)食品的概念

  食品是指各种供人食用或饮用的成品或原料,即用于人类消费的可维持、改善或者调节人体代谢机能的物品和物质。

  《食品安全法》将食品法律定义为"各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。"从食品安全管理的角度,广义的食品还包括:生产食品的原料,食品原料种植、养殖过程接触的物质和环境,食品的添加物质,所有直接或间接接触食品的包装材料、设施以及影响食品原有品质的环境,其他与食品有关的物品等。食品是人类生存和发展的最基本物质,具有营养性、功能性和多样性。而且随着人类社会的发展进步,新的食品种类会不断被创造出来,食品的外延会越来越大。

  (二)食品安全的概念

  我国《食品安全法》将食品安全定义为"食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害".1996年世界卫生组织将食品安全定义为对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保。这是从法律角度理解的狭义的食品安全,指食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节符合规定标准要求,不存在可能损害或威胁消费者健康的有毒有害物质。

  广义的食品安全,还包括食品缺乏人体必需的某种营养成分或营养成分比例失调,人们长期摄入可能损害健康。

  (三)食品安全的内涵

  如何正确理解食品安全的含义,是食品安全立法的前提,也是针对性开展食品安全各项工作的基础。1996年11月第二次世界粮食首脑大会对食物安全的表述是:"只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时,才实现了粮食安全。"可以看出,食品安全应该从以下三个方面来理解:一是食品生产安全问题,指食品从源头到餐桌的全生产过程安全,这个不难理解。

  此外还包括食品供给安全问题,即国家必须建立食品有效供给保障,实现基本食品的供给数量安全,既要使人们能够买得到,又要使人们能买得起。这是食品安全的核心层次安全问题,并非满足人们最低生理需求,而是为了保证不影响经济、社会发展运行,是为了社会稳定和可持续发展。二是食品性能安全问题。这就是我们当前讨论的食品安全问题,涉及食品质量、卫生、营养和对人类生命健康的有利性等问题。这是食品安全的有形层次安全问题,要求食品的"内在成份"能够确保使用者对其质量、卫生、营养和人类延续性发展的要求,而且不会对人类的生命安全和身体健康造成伤害。
  
  三是食品生态安全问题。随着转基因、辐射等新技术广泛应用于食品生产和新食品资源的开发,此类食品对人类、动植物和生态环境的影响逐渐显现,有的目前尚不确定,因此必须要求这些食品对人类、动植物和生态环境无害。这是食品安全的延伸层次安全问题,要求食品的使用不能影响人类基因的稳定性。此外,食品安全还包括正确的销售方式和售后服务,不会误导诱骗智力正常的购买者、消费者,确保食品使用安全。因此,简单地将食品安全理解为食品卫生和食品质量,这是不确切的。从食品安全监管的角度,国家食品监管部门和食品安全立法所关注和解决的主要是食品性能安全及食品生态安全问题。

  二、我国食品安全现状及影响食品安全的因素

  (一)我国食品安全的现状

  随着我国经济社会的迅猛发展和不断进步,食品安全问题越来越引起全社会的关注,尤其是当前我国从外向型经济战略向国际化经济战略的转型调整期间,与世界各国的贸易往来日益频繁的情况下,食品安全已成为影响食品相关产业国际竞争力的关键因素,并制约我国农业和农村经济结构的战略性调整。近年来,国务院和相关部门连年组织开展食品安全专项整治工作,从儿童食品、豆制品、奶制品、肉类食品、保健食品、饮料酒类到食品加工业等,几乎每年都针对突出问题进行重点整治,当前正在进行"打击食品药品环境犯罪利剑行动",这既体现了政府对于食品安全的高度重视,也从另一个侧面反映出当前我国食品安全形势的严峻。

  一是涉及面广,与人民群众生命健康安全息息相关。食品生产加工产业链各个环节都存在不同程度的安全隐患。种养殖环节中,农药、兽药残留超标,有的在兽药中添加"瘦肉精"等违禁物质,有的水产养殖非法使用孔雀石绿等致癌物质抗菌,还有的鳝鱼用激素喂养,从源头影响食品安全。食品生产加工环节中,使用违禁物质、滥用食品添加剂现象十分突出,多水发食品用双氧水浸泡,洗龙虾用化学药水,蛋糕点心类食品过量使用膨松剂,茶叶使用美树绿加工,更有甚者,有人使用病死、未经检疫的猪肉制作卤牛肉。食品储存、运输环节中,非法使用甲醛、福尔马林、六六粉等违禁物质保鲜仍较常见。这些有毒有害、不符合安全标准的食品给广大人民群众的生命健康安全带来严重威胁。

  二是危害严重,涉及食品安全恶性案件屡有发生。2008年"结石婴儿"事件,三聚氰胺有毒奶粉致使4000多万婴幼儿受害,其中造成29万"结石宝宝";随后又发生了2010年问题乳粉事件,2013年多美滋问题乳粉事件,问题乳粉阴影一直笼罩在国人心头。继2001年广州"瘦肉精"致484人食物中毒事件后,"瘦肉精"致人中毒事故仍然在上海、广东、浙江等地频频发生,其中2006年9月上海"瘦肉精"致300余人中毒,2008年广州再次发生"瘦肉精"致多人中毒。而且"瘦肉精"犯罪手法升级,以往养殖环节在饲料、兽药中添加"瘦肉精",经过长期打击整治,现在犯罪分子开始在屠宰环节注射使用"瘦肉精",并采取注水手段牟取更多暴利,危害更加严重。这些食品安全恶性案件令人触目惊心,不仅给部分家庭带来灭顶之灾,而且对社会稳定产生了极其恶劣的影响。

  三是智能发展,制假售假违法犯罪活动技术含量越来越高。科学技术是把"双刃剑",为人类造福的同时,也带来诸多不可预知或者潜在的危害。如转基因食品、食品添加剂、色素等,给食品安全增加了难以预料的不稳定因素。由于食品市场的消费需求巨大,可资犯罪的空隙很大,一些犯罪分子瞄准食品市场这块"大蛋糕",采取较为隐蔽、常人难以迅速分辨的方式大肆制售假冒伪劣食品,在生产、加工、运输、储存等环节向食品及食品源中添加可能致害物,手段先进、鱼目混珠,甚至可以乱真,一般群众很难准确鉴别。当前,食品网上犯罪日趋突出,制假售假渠道由原来传统的实体店面、固定场所向利用互联网网络销售等新型渠道转变,制售假劣食品信息甚至已经扩散到微信、微博等新媒体社交平台。

  四是满意度低,广大群众对食品安全状况深度担忧并极为不满。普通消费者难以及时发现食品安全问题并将其拒于门外,一不小心即会中"招".而且,频频发生的食品安全恶性案件事件,严重影响广大群众的食品消费安全感,并不断滋生不满情绪。据2012年"中国八大城市食品安全公众认知度调查"显示,不同年龄和职业的公众对我国食品安全现状总体持不乐观态度,45.6%的被调查者认为"不太安全",27.76%的被调查者认为"很不安全",甚至部分被调查认为"食品安全状况有所恶化",有66.21%的被调查者认为政府惩戒食品违法行为力度较弱、亟待加强。2015年,常州大学《提升公众安全感针对性和合理性调研报告》显示,公众在食品领域的安全感最低,仅为65.49%.

  (二)造成我国食品安全问题的原因分析

  造成食品安全问题的直接原因是食品生产经营者对暴利的无限追求和社会责任感的缺失。从法律和管理的角度来分析,也存在一些薄弱环节和不相适应的方面:

  一是食品安全立法不足。经过多年探索实践,当前我国基本建立起一套与市场经济体制和依法行政要求相适应、而且正在不断整合完善之中的食品安全监管体制,并且初步构建了以《食品安全法》为核心的食品安全监督管理体系,涵盖部门监管职能、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任等关键环节和主要方面。新的《食品安全法》虽然进一步界定了部门职能,要求规范管理行为,惩治违法行为。但是,仍未有效解决现实管理过程中部门交叉和管理真空等问题,很多县级食品药品监督管理机构正在组建,尚不能有效履行职责;同时,在追究刑事责任层面,仅在第149条用一句话"违法本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任"带过,缺乏针对性和震慑性。而且,刑法关于食品安全刑事责任的法律规定又过于笼统片面,尚未囊括所有食品安全违法行为,加上起刑点高,量刑幅度低,导致相当一批食品安全案件难以进行刑事程序,客观上放纵了犯罪。目前刑法典第143条规定的"生产、销售不符合食品安全标准的食品罪",其客观方面的重要成立条件是"足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病",但司法实践表明,现有法律和技术条件下证明不符合安全标准的食品和严重危害人体健康之间的因果关系有相当难度,因为食品安全的风险并不总是即刻的,而往往具有累积性、潜伏性和不确定性。

  二是食品安全监管不力。主要原因是食品监管职能部门较多,权力难以科学配置。直到2013年4月《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(国发[2013]18号)的出台,决定将原食品安全办、原食品药品监管局、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合,组建食品药品监督管理机构,对食品药品实行集中统一监管,但截至目前仍有部分地方没有组建完毕,至于是否能够真正实现全程无缝监管,有效推动解决食品安全问题,还有待时间来证明。新的《食品安全法》第5条规定:"国务院设立食品安全委员会,其职责由国务院规定。
  
  国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,对食品生产经营活动实施监督管理。国务院卫生行政部门依法本法和国务院规定的职责,组织开展食品安全风险监测和风险评估,会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责,承担有关食品安全工作。"但部门职能界定仍较笼统,仍未能彻底解决各管理机构的职责交叉、权力界定不清问题。此外,造成监管不力的原因还包括食品安全监管缺乏规范化和持续性、主动性;监管能力落后食品安全形势需要,难以超前或及时发现食品安全问题;执法队伍素质不齐,"关系案"、"人情案"频发;等等。

  三是社会信用体系缺失。在历史劣根沉淀、法制惩戒不够和社会经济转型等诸多因素影响下,社会失信问题日益严重,在暴利原动力的驱动下,不法商贩利欲熏心、唯利是图,大肆制售假冒伪劣食品甚至是有毒有害食品。《食品安全法》法律责任一章,对食品生产经营违法行为的处罚力度明显不够,仅有一条原则规定承担刑事责任,其余均为罚款、吊销许可证等。从司法实践来看,食品安全监管中以罚代管、以罚代刑较为普遍,甚至大量的违法行为被漠视、被放任,导致违法手段不断演变升级,直至造成恶劣影响或致多人死伤,才可能依法追究刑事责任;而食品安全监管人员被追究责任的,则是少之又少,除非是酿成严重后果,才会象征性地倒查追究直接责任人的相关责任。

  四是消费法制观念淡薄。中国传统推崇饮食文化,历来强调食品的美味,而忽略食品卫生安全。普通消费者也往往片面追求食品的"色"、"香"、"味"俱全,无能力也无意识考虑食品安全问题,即使发现了问题食品,也多求息事宁人,不会通过法律途径寻求保护。食品生产经营者往往追求食品的"卖相"和成本,很少考虑食品安全问题,即使明知采取某些方法生产食品会产生有毒有害后果,在暴利面前也心存侥幸,违法违规生产经营。而且,在一些地区,特别是经济欠发达地区,"先发展后规范"的思想根深蒂固,政府主要精力放在解决生存、发展经济上,放任食品企业和个体商贩制假售假,甚至限制、干预食品安全行政执法,形成地方保护主义,到头来还是"搬起石头砸自己的脚".

  三、进一步加强食品安全刑法规制的建议

  刑法具有保护社会主义社会关系不受犯罪侵犯的功能。互联网时代食品犯罪的治理,离不开刑法的支持和保障。2015年6月,在公安部食品药品安全刑事保护论坛的主题演讲中,国刑法学研究会会长、北京师范大学刑科院暨法学院院长赵秉志指出,形势在发展,时代在前进,我国惩治食品安全犯罪的刑法规范也必须随着实践发展而不断发展和完善:
  
  第一,要合理调整生产、销售不符合安全标准食品犯罪的构成要件。进一步修正刑法,删除第143条生产、销售不符合安全标准食品罪中"足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病"的内容,将该罪由危险犯调整为行为犯,增强该罪构成要件的科学性和可操作性。
  
  第二,要将其他新型危害食品安全的行为入罪。对于为实施生产、销售假劣食品犯罪活动而设立网站、通讯群组的行为,或明知他人利用网络实施生产、销售伪劣食品,而为其犯罪提供互联网接入、服务器托管、网络存储、通讯传输等技术支持或者广告推广、支付结算等帮助,情节严重的行为,都应当作出犯罪评价,追究行为人刑事责任。
  
  第三,进一步加大食品犯罪的财产罚力度。现行刑法只对相关食品犯罪设立了罚金刑而无没收财产刑,这显然是不够的。要进一步修订刑法,在相应的法定量刑幅度,规定并处罚金或者没收财产,以实现罪责刑在性质上适应,增加食品犯罪成本,从经济上严厉制裁食品犯罪。
  
  笔者赞同上述意见,并且认为为进一步加强针对食品安全的刑法规制,有关配套机制也亟待健全完善,一方面是建立食品犯罪信息通报、举报和分享机制。政府监管部门应充分利用网站、社交媒体等各种新兴电子媒介,将食品预警、监管信息等广泛而及时地发布给民众,发动一场曝光假劣食品的人民战争。同时,建立行政执法与刑事司法信息分享机制,快速有效地搜集涉案信息,提供公安机关侦查办案。另一方面推动建立食品非法交易"黑名单"制度。司法机关、监管部门和行业组织通过对从事互联网食品违法犯罪的企业和个人实行"黑名单"制度,由公检法、银监、工商、工信、食药监等部门对"黑名单"进行相应的风险分级分类、重点监测和风险预警。

  参考文献:
  [1]高铭暄、张慧,"地沟油"犯罪的刑法规制及问题探析,《法治研究》,2014年第2期。
  [2]梅传强、杜伟,论食品安全犯罪刑法规制的现状与立法再完善,《重庆理工大学学报(社会科学)》,2012年第26卷第4期。
  [3]陈娴,试论我国食品安全犯罪刑事立法的完善,《法制与社会》,2012年第7期。
  [4]《中华人民共和国食品安全法》,2009年6月1日起施行。
  [5]世界粮食首脑会议行动计划。
  [6]徐鹏飞、马卫华,我国食品安全的现状和法律对策,《中共山西省委学校学报》2007年12月,第30卷第6期。

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