食品安全监管制度完善的10个问题

　　食品安全事关人民群众健康和生命安全，事关经济健康发展和社会稳定，事关政府和国家的形象，是重大的民生问题、经济问题和政治问题，是对执政能力的重大考验[1]发挥立法的引领和推动作用，通过立法过程凝聚共识，实现科学决策，是促进食品安全工作发展的重要方向。

　　2013年10月，国务院法制办全文公开《食品安全法（修订草案送审稿）》，并向社会征求意见。送审稿从落实监管体制改革和政府职能转变成果、强化企业主体责任落实、强化地方政府责任落实、创新监管机制方式、完善食品安全社会共治、严惩重处违法违规行为等六个方面对现行法律作了修改、补充，体现了运用法治思维和法治方式解决食品安全问题的理念，也体现了在法治轨道上推进改革的精神。当前，食品安全法还正在修订过程中，为构建最严格的覆盖全程的食品安全监管制度还需要着力研究和解决以下十方面的问题。

　　1 明晰食品安全法在食品安全法律体系中定位的问题

　　目前，随着食品安全工作的逐步加强，我国形成了80余部与食品安全密切相关又相互独立的法律、法规和规章。这些法律、法规、规章并不是在食品安全理念和原则指导下谋划形成的，也没有按照食品安全理念和原则进行系统清理和修订，这导致对横跨整个食品安全链条的风险治理、监督管理、风险监测、风险评估、追溯、召回、无害化处理等全程管理制度规定得并不充分、科学，衔接并不十分顺畅，有些法律条款之间甚至存在冲突。例如，对于屠宰、经营、加工、贮藏、运输病死或者死因不明的动物产品，《动物防疫法》第76条规定，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处罚款。而《食品安全法》第85条规定，生产经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类的制品，由食品安全主管部门（并不包括农业部门）按照职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并处罚款；情节严重的，吊销许可证。这导致实践中出现不同部门对同一事项依据不同法律进行执法的问题。

　　因此，食品安全法修订过程中应当统筹考虑食品安全法在整个食品安全法律体系中的地位及相关法律之间的关系。欧盟、日本和俄罗斯食品安全法律中有专门解决此类问题的条款。

　　2002年颁布的《欧盟食品安全基本法》规定了风险分析、预防性、透明度、消费者权益保护等原则，并规定为落实上述原则，应当于2007年1月1日前对现行食品法进行修订；在修订之前，实施现有法规时应当考虑上述原则[2].俄罗斯《联邦食品质量与安全法》第2条规定，涉及食品质量与安全保障的联邦法律、俄罗斯联邦主体法律和按照上述法律采用的法令不应与本法相违背。日本食品安全基本法规定，国家应以食品安全基本法确定的以保护国民健康为前提、覆盖全程、预防为先等基本理念为依据，制定实施食品安全作序的政策和措施[3].

　　在此次修订中，应当明确食品安全法是整个食品安全法律体系中的基本法，食品安全法所确立的全程预防和控制、全程追溯、风险治理、透明度等基本原则应当贯穿到整个食品安全法律体系之中，以食品安全法为基准进行法律规范的清理和修订。

　　2 改革食品安全法与农产品质量安全法两法并行格局的问题

　　食品安全首先是"产"出来的，源头在农产品，基础在农业，必须正本清源，首先把农产品质量抓好；食品安全也是"管"出来的。要建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众"舌尖上的安全"[4].但是，我国食品安全监管实行的是食品安全法与农产品质量安全法两法并行的格局。根据现行食品安全法，食用农产品的质量安全管理应遵守农产品质量安全法的规定；而制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守食品安全法的有关规定。这将除标准和信息之外的食用农产品的质量安全管理排除在食品安全法的适用范围之外。

　　这种两法并行的格局导致进入市场和加工领域的食用农产品的监管法律依据和法律要求不明确。根据食品药品监督管理总局"三定"方案，进入批发、零售市场或生产加工企业之前的食用农产品的质量安全监督管理由农业部门负责；之后的按食品由食品药品监督管理部门监督管理。食用农产品与加工食品存在较大差异，绝大多数食用农产品种植养殖户都没有生产经营许可证照，也没有产品检验合格证明；对于没有实行定点屠宰马、驴、狗、鸡、鸭等，动物检疫部门难以进行屠宰检疫，食品生产经营单位在购入这些肉类时无法索取检疫证票，无法满足食品流通领域的索证索票要求。据此，进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管依据和监管要求是应当遵守食品安全法，还是应当在遵守农产品质量安全法，并没有明确规定；食用农产品收购和销售是否要办理流通许可、食用农产品的初加工是否要取得生产加工许可、食用农产品生产者是否要提供食品合格的证明文件等问题，也没有明确规定[5].

　　目前，各国都强调食品安全法律对食品链条的全程控制。例如欧盟食品安全基本法规定，"由于食品生产链中的每一个因素都可能对食品安全产生潜在影响，为了保证食品安全，必须将食品生产链中的所有方面作为统一整体考虑，其中包括初级生产和上游的饲料生产以及食品向消费者运输和销售"[6].其实，食品与食用农产品不是两个独立的概念，从性质上讲，食用农产品是食用加工产品相对应的概念，既可以是直接食用的食品，也可能是需要加工的食品原料[7].在我国，从食品安全法的具体规定来讲，也尝试对食用农产品进行了规范：

　　一是第13条规定，对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。二是第28条第5项和第6项规定，禁止生产经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。三是第35条规定，食用农产品生产者应当依照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品。食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当建立食用农产品生产记录制度。县级以上农业行政部门应当加强对农业投入品使用的管理和指导，建立健全农业投入品的安全使用制度。四是在进出口领域，没有区分食用农产品和食品，第68条规定，出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国家出入境检验检疫部门备案。五是在食品安全事故处置方面，不仅未区分食用农产品还是食品引发的食品安全事故，而且食品安全事故的部门职责在法律中也没有科学的配置[8].六是第95条在食品安全监管部门责任追究方面，也将农业部门纳入进来。根据上述分析，食品安全法修订中，需要深入反思食品安全法与农产品质量安全法两法并行格局对食品安全保障产生的影响，对于影响和制约食品安全工作的体制、法治和机制，要坚决地予以修改，进一步解放思想，尝试研究和论证将食用农产品相关内容统一到食品安全法中进行规范必要性与可行性[9].食品安全法作为国家食品安全监管的基本法律应该规定食品安全监管的体制、标准等宏观层面的问题，农产品质量安全法作为食用农产品监管的专门法律应该针对食用农产品的独特之处进行规定，包括对食用农产品监管范围的界定、食用农产品监管链条的整合以及食用农产品监管过程中多部门之间的整合进行详细的规定。

　　3 健全科学权威的食品安全风险评估体系的问题

　　根据食品安全法与农产品质量安全法的规定，食品安全风险评估与食用农产品风险评估是两个相对独立的体系。卫生部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。县级以上人民政府农业行政部门依照农产品质量安全法负责食用农产品质量安全风险评估。新一届76名食用农产品专家委员会中，除了6名食品安全风险评估中心的专家外，其余均是农业方面的专家；已公布的88个食用农产品质量安全风险评估实验室中，全部是食用农产品种植养殖领域的实验室。根据食品安全风险评估的结构化程序要求，需要开展危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述等内容开展，这些内容均与流行性病学、人体健康、膳食摄入量等密切相关，而食用农产品专家委员会和质量安全风险评估实验室在上述领域存在明显的局限和不足。从实践上看，农业部门开展的风险评估，不是自然科学意义上的风险评估，而是通过风险监测发现农产品质量安全隐患，并从监督管理意义上进行综合分析评估。此外，借鉴欧盟经验，为保证风险评估的独立性、科学性，食用农产品的风险评估与监督管理职责应当分离，不应全部交由农业部门行使。根据上述分析，可以考虑组建统一的食品安全风险评估体系，将各个部门之间的风险评估体系进行统一，构建权威的食品安全风险评估委员会，提高食品安全风险评估的地位，将食品安全风险评估委员会直属于食品安全委员会，避免行政资源、技术资源和信息资源分散，不断从整体上提高食品安全风险评估的能力[10].

　　4 强化化学物质向食品领域蔓延风险监控的问题

　　目前，我国已登记的化学物质名录有4万5千多种，美国有8万3千多种，欧盟有10万多种[11].大量的化学物质对人体健康可能造成的危害还缺少系统的评估，向环境的排放量、通过环境迁移转化进入人体的途径、人体的暴露量等都不清楚。这就导致人们对于可能通过合法或者非法途径进入食物链的物质不清晰，不能立即发现和控制。例如苏丹红、三聚氰胺、塑化剂等向食品领域蔓延，都引发了系统性风险，而发现和控制都经历了较长时间[12].建议结合食品安全法的修订，强化食品安全源头管理，要求有关部门完善化学物质登记和监控制度，并要求食品生产经营者不得购买、贮存和使用国家公布的食品中可能违法添加的非食用物质以及禁止在饲料和饮用水中使用的物质。

　　5 完善食品安全科学有效的风险监测体系的问题

　　根据现行法律规定，食品安全风险监测与食用农产品风险监测是两个相对独立的体系。根据原卫生部制定的《食品安全风险监测管理规定（试行）》，食品安全风险监测，是通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的监测数据及相关信息，并进行综合分析和及时通报的活动。但是，根据农业部的《农产品质量安全监测管理办法》，农产品质量安全监测包括农产品质量安全风险监测和农产品质量安全监督抽查。农产品质量安全风险监测是指为了掌握农产品质量安全状况和开展农产品质量安全风险评估，系统和持续地对影响农产品质量安全的有害因素进行检验、分析和评价的活动，包括农产品质量安全例行监测、普查和专项监测等内容。农产品质量安全监督抽查[13]是指为了监督农产品质量安全，依法对生产中或市场上销售的农产品进行抽样检测的活动。

　　在食品安全风险监测组织体系上，根据食品安全法及其实施条例，卫生部会同质监、工商和国家食品药品监管以及工业和信息化、商务等部门，本着及时性、代表性、客观性和准确性的原则，制定、实施国家食品安全风险监测计划，这里并不包括农业部门。农业部制定全国农产品质量安全监测计划并组织实施。县级以上地方农业部门应当根据全国农产品质量安全监测计划制定本级农产品质量安全监测计划并组织实施。农业部统一管理全国农产品质量安全监测数据和信息，并指定机构建立国家农产品质量安全监测数据库和信息管理平台，承担全国农产品质量安全监测数据和信息的采集、整理、综合分析、结果上报等工作[14],农业部应及时向有关部门通报监测结果。这种相互独立并行的两种体系，不利于全盘统筹食品安全风险监测的目的、内容、资源、经费等，也不利于发挥风险监测对食品安全标准的制定、风险评估和监督管理的技术支撑作用。
　　
　　6 进一步构建科学的食品安全标准体系的问题

　　6.1 关于食品安全标准的制定主体

　　在我国，食品安全标准类似于世贸组织界定的技术性法规，是强制性的。在美国，农业部负责禽肉和肉制品食品安全技术法规的制定和发布，食品药品管理局负责其他食品安全技术法规的制定。在加拿大，食品安全技术法规由政府部门组织制定，有时也会由政府授权自律性行业协会、社会团体组织各方面利益主体一起制定。可以看出，不少国家的标准制定权与食品安全监督管理职权是统一的。在此次食品安全法修订中，是否将食品安全标准制定职权交由食品安全监督管理部门是一个需要认真深入研究的问题。同时，考虑到改革的严肃性和慎重性，在研究成熟之前，为加强食品安全监管与食品安全标准的紧密结合，可以赋予农业、食品药品监管、质量监督检验检疫等部门提出制定食品安全标准建议的权力，上述部门提出要求制定标准的，卫生部门应当在2个月内决定是否制定标准。卫生部门决定不制定标准，有关部门坚持制定食品安全标准的，报请食品安全委员会裁决[15].

　　6.2关于食品安全标准与法规规章竞合与冲突问题

　　目前，食品安全法第20条规定了食品安全标准的内容，但是，"对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求"、"食品生产经营过程的卫生要求"、"与食品安全有关的质量要求"等内容，既可以由食品安全标准来规定，也可以由食品安全法律法规来规定，这就产生了竞合，甚至会出现不一致。例如，关于食品标签问题，食品安全法第42条规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明保质期等事项。而根据GB 7718-2011《预包装食品标签通则》，酒精度大于等于10%的饮料酒、食醋、食用盐、固态食糖类、味精等可以免除标示保质期；当预包装食品包装物或包装容器的最大表面积为10 cm2时，可以只标示产品名称、净含量、生产者（或经销商）的名称和地址。与此类似，质检总局颁布的《食品标识管理规定》与《预包装食品标签通则》都对标签作了规定，也出现诸多不同，让食品生产经营者无所适从。建议厘清食品安全标准与法律法规规章的各自规范的范围、效力等级，有助于保持法律秩序的统一性和严肃性。

　　6.3关于食品安全标准与相关标准之间不一致的问题

　　在食品安全标准整合完成前，一些国家标准之间存在不一致。例如，GB18406.1-2001《农产品质量安全无公害蔬菜安全要求》等无公害系列标准与GB 2762-2012《食品中污染物限量》，分别在列举的污染物种类、限量指标存在多处不同，而且在实践中也无法区分两种标准的法律效力关系。同时，也有一些食品安全地方标准之间存在不一致，例如北京市豆芽地方标准规定了植物生长调节剂的残留限量（默示允许使用），而银川市出台的地方标准则禁止添加使用植物生长调节剂。此外，在农夫山泉标准事件中，也揭示出实践中存在地方标准与国家标准不一致的问题。

　　6.4关于食品安全标准制定迟缓的问题

　　食品安全法颁布实施4年来，卫生部门积极推进标准清理整合，但标准制定和整合速度比较迟缓，目前仅仅整合约100项，导致不少食品添加剂产品标准和相关食品安全检验方法标准缺失，远远不能适应监管需求[16].

　　6.5关于推荐性食品行业标准问题

　　推荐性食品国家标准、行业标准和地方标准在促进食品行业创新和发展提升食品质量方面具有重要意义。但现行食品安全法没有明确其法律地位。由于缺少规范和清理，一些推荐性标准与规范性政策存在冲突，例如《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发[2002]51号），将"姜黄"列入"保健食品原料",不允许在普通食品中使用。而GB/T12729.1-2008《香辛料和调味品》又规定可以用于食品中[17].

　　目前，大多数国家的标准都是推荐性的、自愿性的，其强制性是通过特定协议、法律、条例和管理章程的引用或规定才得以实现的。例如，欧盟食品标准是以反复使用为目的，由公认机构批准的、非强制性的、规定产品或者相关的食品加工和生产方法的规则、指南或者特征的文件[18].美国食品安全技术法规是强制遵守的、规定与食品安全相关的产品特性或者相关的加工和生产方法的文件，包括适用的行政性规定，类似于我国的强制性标准。而食品安全标准是为通用或者反复使用为目的，由公认机构批准的、非强制性遵守的、规定产品或者相关的食品加工和生产方法的规则、指南或者特征的文件。通常，政府相关机构在制定技术法规时引用已经制定的标准，作为对技术法规要求的具体规定，这些被参照的标准就被联邦政府、州或地方法律赋予强制性执行的属性[19].德国的标准都是自愿性的，其强制性是通过特定协议、法律、条例和管理章程的引用得以实现的[20].日本的标准也是自愿性的，其强制性是通过政府将标准列入法规来实现的。按《日本工业标准化法》

　　制定发布的日本工业标准，只要求"国家及地方公共团体"尊重，而不是强制执行的[21].因此，建议在食品安全法修订中，明确自愿性食品相关行业标准的地位，并予以规范和指导，具有重要意义。

　　6.6 关于企业标准备案问题

　　现行食品安全法规定，企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用[22].省级人民政府卫生部门应当将备案的企业标准，向同级农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理、商务、工业和信息化等部门通报。实践中，有些地方卫生部门并不对食品企业标准进行审查，其防范和控制食品安全风险的效果不明显。也有一些省份食品安全企业标准备案演变成了包含对企业配方、质量指标和安全指标的审查，拖延时日，加重企业负担，不是真正为了防控食品安全风险。从简政放权的角度出发，建议将食品企业标准备案制度改为公开制度，除涉及商业秘密的内容外，一律在食品安全监督管理部门指定的网站公开，通过社会监督的方式防范风险。

　　7 明确食品安全风险监测和监督管理的问题

　　根据现行食品安全法，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。从监测对象看，食源性疾病监测的目的在于及早发现食源性异常病例/异常健康事件并及时预警、控制、治疗，进一步对食源性疾病的种类、致病因素、危害后果和分布地区等进行综合分析，形成和健全预防和控制食源性疾病的食品安全法规、标准和监管措施，降低和消除食源性疾病发病率。食品污染和食品有害因素的监测既包括已经出台食品安全标准的情况，也包括尚未制定国家标准的情况。对已经出台食品安全标准的食品污染和食品有害因素进行风险监测，主要目的在于确定食品安全监督管理的重点和监管措施，并跟踪评价标准的制定和实施情况。对尚未出台食品安全标准的食品污染和食品有害因素进行风险监测，在于通过系统的收集数据，对污染物进行暴露评估，以评估污染物和有害因素的对公众健康的影响，进而决定是否制定法规或者标准，是否采取针对性的临时性预警、临时控制等管理措施。因此，风险监测与风险评估、风险管理是紧密相连的，是需要随时互动和紧密联系的[23].

　　据此，在食品安全法修订中，可以考虑由卫生计生部门承担食源性疾病和尚未制订食品安全标准的污染物质和有害因素进行风险监测；食品安全监管部门应当根据自身职责对已经制订食品安全标准的评价性监测，并统一这一部分风险监测与监督抽检的程序，确保监督抽检数据纳入风险监测数据的范围，风险监测的数据可以作为监督执法的依据。

　　8 市场退出食品的处置问题

　　近年来，三聚氰胺"阴魂不散"、地沟油流向餐桌、生产加工病死畜禽、过期食品流向农村、回收食品被重新当作原料等问题多次发生，严重侵害公众的身体健康和生命安全，也对食品安全监管法律秩序形成严峻挑战[24].综合分析原因，一方面是违法犯罪分子唯利是图，以身试法。另一方面，这些问题的发生与过期食品、不合格食品、召回食品、责令停止生产经营食品、病死或者不明原因死亡动物、染疫动物等的处置的主体、方式途径、程序、场所、循环利用、监督销毁、各方责任等问题规定不明确、不科学有关。据此，市场退出食品的处置问题，是构筑食品安全全过程监管的重要内容，需要认真研究和解决。 通过食品安全信息化建设和信用体系建设，发挥信息互联互通效应，解决信息不对称的问题，实现"良币驱逐劣币"的良好效应，构建责任追究机制，加大处罚力度，形成完善的食品安全监管过程。

　　9 关于严惩重处和行政拘留问题

　　根据目前形势，国务院多次要求对食品安全领域违法犯罪行为保持严惩重处的高压态势。为此，对于一些故意使用有毒有害非食品原料，故意使用禁用农药、兽药和饲料，编造和散布虚假食品安全信息对食品生产经济秩序或食品产业造成严重损害，生产经营病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽等动物及其肉类、肉类制品的，制作提供虚假检验报告和文件或者篡改标签等尚不构成犯罪的违法行为，屡禁不止，通过声誉罚、经济罚和资格罚等其他行政处罚方式尚不足以预防和控制违法行为多发频发的势头，根据刑法又不构成犯罪的，有必要设定行政拘留的处罚[25].

　　国外对于食品安全违法行为入罪标准较低，严惩重处力度较大。例如意大利、西班牙、瑞典、泰国、越南等国的刑法典将有关食品安全犯罪规定为危害公共安全罪，其中意大利刑法典与西班牙刑法典规定的比较全面。意大利刑法典分则第6章第3节（以欺诈造成公共危险的犯罪）第440条（造成食品变质或者掺假）规定，在销售之前，使饮用水或食品腐坏变质，对公众健康造成危险的，处以3年至10年有期徒刑。以对公众健康造成危险的方式在用于销售的食品中掺假的，处以同样的刑罚[26].西班牙刑法典第17章（危害公共安全罪）第3款（违反公共卫生罪）第363条规定，实施提供不足量、违反法规更换组成成分的或者过期的食品；生产公开销售的或者公开销售含有对健康有害物质的食品、饮料；销售腐烂食品；未经批准，生产、销售和使用会对健康造成损害的食品等行为，对消费者生命构成危险的，处1年以上4年以下徒刑，并处6个月至12个月罚金，同时剥夺其从事与工商业相关的职业及任务3至6年的权利：

　　第364条规定，在食品饮料中掺杂对健康有害物质，以供销售，按照前条规定处罚。罪犯是该厂拥有人或负责人的，另将同时剥夺其从事工商业相关的职业6至10年的权利[27].这些国家将销售腐败变质或者掺假或者有毒物质超标的食品都是危害不特定多数人的身体健康与生命安全的，都被视为是危害公共安全的犯罪。

　　在美国，根据美国联邦食品药品化妆品法第3章第303节规定，对于掺杂假冒商品的处罚，将根据情况给予1年以下监禁，或者1 000美元以下罚金，或者并处。任何人如果被确定上述犯罪之后又再次违法的，或者如果违法行为是故意欺骗或者故意误导消费者，则应被处以3年以下监禁或1万美元以下罚金，或者并处[28].美国联邦肉类检验法第4章第6节规定，任何个人或公司，违背肉类检验法的规定，而本法没有规定其他定罪处罚的，应当被处以1年以内的监禁，或者1 000美元以下的罚金，或者并处。如果此种违法行为属于故意欺诈，或者销售或准备销售的肉品是掺假的，这个自然人或公司，应被处以3年以下监禁或1万美元以下罚金，或者并处。

　　在英国，如果农户或商人在销售有关食品时有意或无意隐瞒食品的真实性，一旦发现或投诉将被处以3年以上的有期徒刑。英国一商人把圈养鸡蛋混入标注为散养鸡蛋的商品中进行销售，经食品安全检测官员检测和消费者投诉，判定此行为属欺诈行为，并处以3年有期徒刑。另一方面，人身自由属于公民最重要的基本权利，设定限制人甚至有的处罚必须慎重。现行法律规定，限制公民人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定。对此，可否借鉴《消防法》第63条和《道路交通法》第91条关于设定行政拘留处罚的规定，在《食品安全法》修订中，对上述严重危害食品安全的行为，尚不构成犯罪的，而且资格罚、经济罚等商不足以遏制高发势头的，设定有关行政拘留的处罚。

　　10 设立食品生产经营管理人员职业资格制度的问题目前，农业生产经营单位39.5万个，其中绝大部分与食用农产品种植养殖有关。全国共有农业从业人员34 874万人，其中初中以下文化程度占96%,高中以上文化程度占4%　.在食品生产经营领域，我国获得生产许可证的食品和食品添加剂生产加工企业有14.3万家，保健食品生产企业2 000多家，流通环节经营主体约811万户，餐饮服务单位约263余万户。此外还有大量没有获得许可的食品生产加工小作坊、小摊贩和小餐饮[30].

　　《食品安全法》规定，食品生产经营企业应当配备专职或者兼职食品安全管理人员。目前，不少大中型企业建立了食品安全管理机构，设置了食品安全负责人、食品质量总监、品质控制部经理等岗位，不少管理人员具备食品安全工程师、质量工程师等职称或者资格，或者具备食品安全师等培训证书。但由于法律法规并没有对管理人员的能力或者资格条件做出规定，不少企业的食品安全管理人员缺乏应有的风险防控技能，不能适应保障食品安全的需要[31].

　　2013年，全国食物中毒事件152起，中毒5 559人，死亡109人。其中发生在集体食堂的食物中毒事件37起，中毒人数2 388人，占总中毒人数的46.3%,死亡3 人。发生在集体食堂的食物中毒事件中毒人数最多，中毒主要原因是由于食品加工、贮藏不当导致食品交叉污染或变质；发生在家庭的食物中毒事件81起，中毒人数1 563人，死亡87人，占总食物中毒死亡人数的87.2%,其中导致死亡的主要原因是食用有毒动植物及毒蘑菇中毒和化学性食物中毒[32].这与食品安全管理人员和从业人员食品安全素质和能力低下有一定关系。建立食品安全管理人员职业资格制度是国外通行的做法。在美国，食品安全职业资格证书、国家职业食品经理证书、食品安全管理员证书等食品安全领域的资格证书针对不同职业岗位，对申请者的资历要求不完全相同，但无论申请哪种资格证书，都必须经过权威机构规定的培训，通过国家职业资格考试和鉴定[33].

　　在日本，生产加工企业设置食品卫生管理员，是企业内除企业负责人以外的卫生管理的最高责任人，依法应当取得厚生劳动省赋予的资格，对企业中从事食品、食品添加剂制造或加工活动进行监督，对企业的卫生管理事项进行检查，并向企业负责人陈述整改意见[34].在澳大利亚，生产经营单位都要从企业内部选派一名质量监督员，经过专门培训，取得相应资格后，由州一级政府任命并发给证书，由其全面负责企业内部食品安全的监督工作，如遇大的食品质量安全问题，应当及时向地方政府报告[35].

　　同时，设立食品生产经营管理人员资格制度有助于强化食品生产经营企业主体法律责任，提高食品安全管理人员职业化水平，吸引社会力量参与食品安全治理。而且设立食品安全管理人员职业资格制度符合国家职业资格制度的总体要求，也是社会各界共同的呼声，而且不会给企业增加太多负担。目前，我国农副食品加工业、食品制造业、酒饮料精制茶制造业、食品饮料批发业、米面制品及食用油批发业、超级零售市场等行业规模以上或者限额以上的生产经营单位总数约为7万4千余家[36].从全国范围来讲，这些企业的数量占的比重较小，要求配备具有一定资格的专职管理人员不会给企业和社会增加太多负担。

　　参考文献：
　　[1]钱永忠,王芳.国外农产品质量安全监管及法律法规[M].北京:法律出版社, 2010: 87.
　　[2]王贵松.日本食品安全法研究[M].北京:中国民主法制出版社,2009: 221.