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“竞争性”执法在食品安全法中的构建(4)

来源:http://www.jiaolezhizhajijiameng.com点击: 发布时间:2020-07-29

  4.获得报酬的权利。作为理性经济人,公共组织与监管机关展开执法竞争的主要目标是为获取与执法权力相伴随的物质或非物质财富。由此,立法者需规定公共组织及其工作人员享有获取执法经费、补贴和劳务报酬等物质性财富的权利,以及获得嘉奖、记功等声誉或名誉上精神性奖励的权利。对这一权利,学者们常不会质疑,但有人可能担心,这不是将增加纳税人的负担,无形之中加大执法成本?这就涉及公共组织获得的物质性财富从何出支付的问题。笔者认为,需区分两种情况:一是公共组织参加食品安全监管机关执法的情形,此时,他们就类似于“特殊咨询员”,所需费用由财政统一支付,为有效利用财政支出,也为了给予充分激励,立法者可规定根据他们参加执法“次数”来支付报酬;二是公共组织自主开展执法活动的情形。此时,他们就是独立的行政执法主体,所需经费来自两部分:食品安全监管机关执法预算的分成部分;罚没收入中的分成部分。同样,为给予充分激励,立法者可规定根据开展执法活动的“时间”来支付报酬,即如果公共组织在法定期间内获得自主开展执法权力,那么在该期间内就能获得报酬,报酬的数额要等于监管机关在同等期间内的支出,诸如工资和津贴,执法费用等。为了惩罚食品监管机关执法腐败和渎职,立法者可以规定在公共组织自主执法期间之内,监管机关及其工作人员的执法费用将减少,工资和津贴等收入将减扣,从而弥补因公共组织执法而产生的执法费用。
  
  除了上述最为重要的职权(权利)和职责(义务)之外,立法者还需要规定公共组织应当履行如下职责:公开执法信息的职责,说明理由的职责,参加监管机关执法会议的职责等。
  
  (二)国家食品安全监管机关的职责和职权的配置
  
  1.依法邀请和接受公共组织参加食品安全执法活动的职责。如果说接受监管机关的邀请或申请参加执法活动是公共组织的两项职权,那么依法邀请和依法接受则是监管机关的两项重要职责。立法者需要规定,监管机关依法履行执法职责时,应当在法定期限内(通常是启动正式执法程序之前的3天)履行邀请公共组织参加自身执法的职责,或者,当公共组织提出申请参加执法时,应当在法定期限内(通常是提出申请的3日之内)作出接受申请的职责,否定,将承担不利的法律后果。
  
  2.公开食品安全执法信息的职责。与公共组织享有知情权相对应,监管机关需要履行公开食品安全执法信息的职责。立法者为监管机关设定此项职责的关键是如何正确理解“信息”这一词的含义。笔者认为,监管机关履行公开信息职责至少体现为两个层次:一是就公开信息范围而言,则包括两种类型。(1)监管机关在日常食品安全执法活动中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的与食品安全执法有关过程性信息。它们一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政法信息公开条例》)所规定的应当对社会公众公布的信息①。(2)依据《政府信息公开条例》的规定,对公民、法人和其他组织等申请人公开的信息。对于这两类信息,特别是与食品安全执法活动有关的内部管理活动信息和过程性信息,监管机关都应当向公共组织公开。换言之,依据《政府信息公开条例》的规定,通常情况下对于公民、法人和其他组织不公开的信息,监管机关都应当向公共组织公开。二是就公开信息的程度而言,监管机关应当将整个执法过程中的信息都向公共组织公开,诸如,执法会议纪要等。
  
  除了上述最为重要的职责之外,立法者还需要规定监管机关履行如下职责:为公共组织参加执法提供便利的职责,比如,提供执法信息材料,及时通知公共组织参加执法;说明理由的职责,即监管机关拒绝公共组织提出的参加执法的申请,或者没有向公共组织公开执法信息,都应当向公共组织说明理由。
  
  (三)社会公众的权利与义务的配置
  
  1.向公共组织提出申请、举报、指控等请求权。引入竞争性执法无疑为社会公众寻求执法保护提供了可供选择的途径。况且,相对于监管机关,公共组织由于缺少官僚气息,无疑能够增进与公众之间的信任感。由此,社会公众向公共组织提出执法请求权的频率将增加。然而,需要指出的是,相对于监管机关,公共组织在人力、物力、财力方面毕竟存在差距,在通常情况下,公共组织无法代替监管机关成为主导的执法主体。由此,社会公众向公共组织提出申请、举报、指控等请求权时将受到限制,即立法者需要规定社会公众应当首先向监管机关提出,如果有证据表明被否定或拒绝,才能向公共组织提出。当然,在公共组织依法享有自主执法权时期,则是例外。
  
  2.获得救济的权利。由于从法律属性而言,公共组织其实是法律和法规授权组织,因而,当它们在行使涉及食品安全方面的监管权力时,具有行政主体的法律身份,其行为属于行政行为。那么,当公民、法人或其他组织对公共组织的行政决定不服,就有权依据行政复议法和行政诉讼法的规定寻求救济。需要注意的是,公共组织的行政决定,既包括公共组织在参加监管机关执法过程中所作出的行政行为,也包括自主执法过程中所作出的行政行为。
  
  除上述基本权利外,社会公众还享有要求公共组织公开执法信息的权利、依法说明理由等权利。
  
  (四)县级以上地方权力机关的职权和职责的配置
  

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