食品安全行政检查与相关概念的区别

　　1.1.3 食品安全行政检查与相关概念的区别
　　
　　由于理论上对食品安全行政检查的认识模糊,界定不清,因而导致实践中食品安全行政检查、食品安全行政监督检查以及食品安全行政调查概念不清，三者之间混同的现象,这直接导致了法律用语的不统一,也给行政机关的执法带来了困惑.因此，必须厘清三者的关系.

　　1.1.3.1 食品安全行政检查与食品安全行政监督检查
　　
　　多数行政法学者在早期研究行政检查时，并不是采用行政检查一词,而是采用行政监督检查一词.如应松年教授早期认为,行政监督检查是指行政主体为实现行政管理职能,对相对人是否守法和是否履行行政法义务的情况,进行单方面强制了解、督促和疏导的具体行政行为。①后来应松年教授在2011年版的《行政法与行政诉讼法（第二版）》教材中,将行政监督检查直接改用为行政检查.除了应松年教授以外，越来越多的学者在其着作中采用了行政检查这一概念,如杨解君教授在2009年版的《行政法与行政诉讼法》教材中使用了行政检查的概念,胡建淼教授在2010年版的《行政法学》教材中也采用了行政检查的概念.

　　而我国现有的大多数涉及食品安全的行政法律规范一般都采用了监督检查这一词.乳品质量安全监督管理条例第46条第1款规定:县级以上人民政府畜牧兽医主管部门应当加强对奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督检查.县级以上质量监督检验检疫部门应当加强对乳制品生产环节和乳品进出口环节的监督检查.县级以上工商行政管理部门应当加强对乳制品销售环节的监督检查.县级以上食品药品监督部门应当加强对乳制品餐饮服务环节的监督管理。监督检查部门之间，监督检查部门与其他有关部门之间,应当及时通报乳品质量安全监督管理信息.我国《食品安全法》第78条规定:县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品生产经营者进行监督检查,应当记录监督检查的情况和处理结果.监督检查记录经监督检查人员和食品生产经营者签字后归档.

　　笔者认为行政监督检查就是行政检查,行政机关进行行政检查的过程就是监督行政相对人是否遵守行政法律规范的过程。因而，两者是同一个概念,行政检查的概念中已经包含了监督的内容，因而有必要统一使用食品安全行政检查这一概念。食品安全行政检查主要是在食品安全法律法规实施过程的中、后环节使用,还具有日常性的工作特色,在行政实践中不受重视.其实行政机关的食品安全行政检查实施得如何,能够从一个侧面真实地反映出行政机关的服务意识。在我国,行政由权力型向非权力型和服务型转变的过渡阶段，强调食品安全行政检查更具有现实意义.

　　1.1.3.2 食品安全行政检查与食品安全行政调查
　　
　　我国学术界对行政检查的专门研究比较少,但是受到国外对行政调查研究的影响,对于行政调查的研究相对于行政检查较深入一些.对于行政调查的研究曾经是2005年第七届海峡两岸行政法学学术研讨会和2008年第十届海峡两岸行政法学学术研讨会的主题之一.在现代行政中,行政调查作为行政机关获取信息、取得作出行政决定的证据的基本手段,几乎构成了所有行政决定的必经程序和处置前提.①因此,行政调查和行政检查行为一样，同样是行政机关重要的行政行为方式.我国学术界对于行政调查的研究与对行政检查的研究一样不够深入,对行政调查与行政检查的区别不够明确.从行政法学者编写的行政法教材来看,有学者在行政行为的章节中列专章阐述了行政调查，也有学者列专章阐述了行政检查，但也有学者根本没有提及行政调查和行政检查.关于行政检查和行政调查的关系主要存在两种观点.第一种观点是并列说.即认为行政检查和行政调查是相互并列的行政行为方式.其依据是我国《行政处罚法》第37条规定：行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件.当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠.询问或者检查应当制作笔录.第二种观点是行政检查包含行政调查说.即认为行政调查是行政检查的一种方式.如南昌市行政检查办法第二十条规定：实施行政检查发现被检查人有违反法律、法规或者规章的行为的,行政执法部门应当在行政检查结束后七个工作日内立案查处.对违反法律、法规、规章的行为需要进行行政处罚的，应当依照法定程序办理.上述规定中立案查处即行政调查.

　　从国外和我国其他地区的情况来看,美国、日本、韩国、德国和我国台湾地区对行政调查的研究比较深入,而且这些国家和地区一般对行政调查和行政检查不做概念上的严格区分.美国《联邦行政程序法》第555条规定:所谓行政调查，仅包括传唤权、亲临检查和必须报表之查阅等三者.②我国台湾地区学者认为:行政检查和行政调查常是互为表里，不易强行分割;行政调查可作为上位概念,而行政检查可作为行政调查的方法或手段，行政检查与询问当事人，要求当事人提供相关资料、鉴定等共称为行政调查.③受此观念的支配下,国内行政法教科书中,对于行政检查之介绍,亦属稀少.④台湾学者翁岳生教授在其着作《行政法》中将行政检查界定为:行政机关为了达成特定目的,对特定行政客体所进行的察查、收集资料的活动,或者指行政主体以收集、验证相关事实与资料为目的就个别具体事件、针对特定公民行使公权力之事实行为.⑤日本和韩国学者一般也都采用行政调查的概念.目前有必要对行政调查这一概念的内涵、外延、在行政法学体系的地位等加以明确,但是目前不能说学说上已无达成一致.①将行政调查主要定位于信息管理行政活动以及从信息公开和个人信息保护的角度的研究日渐趋多.日本和韩国学者将行政检查作为行政调查的一个手段。原田尚彦教授认为为了收集行政上的信息或为了调查而实施的行政调查的根据除有依据警察官职务执行法的职务质问（2条）以外还有个别法的质问检查（所得税法234条）、提出报告要求（消防法16条的48）、毒物剧物取缔法（16条的2）、立入检查（风俗营业法37条、消防法4条）、临检检查（国税收入法142条）等各种规定。②韩国行政调查基本法第2条明确规定:所谓行政调查,是指行政机关为收集作出决策或履行职务所必要的信息或资料,进行现场调查、阅览文书、抽样等或者向被调查对象提出,提交报告、提交资料以及出席、进行陈述等要求的活动.行政调查的手段,在韩国现有的法令上体现为安全管理、监督、质问调查、检查等.总体上来讲，日本、韩国的行政调查和德国的行政检查与我国行政检查的概念相当.

　　笔者认为在食品安全领域行政检查和行政调查都是行政机关获取食品安全信息,作出行政决定的重要手段，因为情报是燃料,没有它行政机器就无法发动。③但是两者是两个不同的概念,从其外延上来讲,在我国食品安全行政检查的外延要比食品安全行政调查广.两者是有严格的区别的.1、食品安全行政检查是主要是事中行政行为.如行政机关在实施食品安全行政检查的过程中可以及时发现食品安全隐患,从而尽快采取措施预防食品安全事故的发生.食品安全行政调查是事后的行政行为.行政调查是行政机关在实施行政管理的过程中发现违法行为发生后,为了查明事实真相而进行的证据收集活动.如根据食品安全有奖举报制度,行政机关在接到从事食品行业的组织或个人生产不安全食品的举报后,就应组织相关人员展开调查,并根据调查结果,作出相应的处理决定.2、目的不同.食品安全行政检查的目的主要是为了了解行政相对人遵守国家食品安全法律、法规、规章的情况.食品安全行政调查的目的主要是收集作出行政决定必要的信息.3、性质不同.食品安全行政检查是一种独立的行政行为,无论行政检查结束后是否对从事食品行业的组织或个人做出行政处罚或行政强制，都不影响其独立性.食品安全行政调查既包括独立的,也包括事实行为.

　　1.1.3.3 食品安全行政检查与行政处罚、行政强制
　　
　　食品安全领域的行政检查与行政处罚、行政强制既相互联系又相互区别.在食品安全领域行政检查、行政处罚、行政强制都是行政机关实现行政任务的重要手段.行政监督检查、行政强制和行政处罚虽然具体功能、作用不同,其基本功能和作用是相同的,三者均是保障法律实现,使法从文本规定转化为人们实际行为规范的手段和途径。①但是行政检查与行政处罚、行政强制又具有明显的区别。虽然我国相应的立法未将实施行政检查、行政处罚以及行政强制的主体分离,但是三者都是独立的具体行政行为.在一般情况下,行政检查是行政机关作出行政处罚或行政强制的前提,即行政处罚和行政强制都是依托行政检查进行的.行政机关的检查结论往往会作为其实施后续的行政处罚或行政强制的证据之一.此外行政处罚是在行政检查结束后作出的,行政强制既可以在行政检查实施的过程中作出,也可以在行政检查结束后作出.行政机关实施食品安全行政检查后,既有可能做出行政处罚或行政强制，也有可能不作出行政处罚或行政强制,但是均不影响其检查结论的效力.

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