食品安全问题治理中地方政府的参与(2)

　　二、地方政府合作治理食品安全问题分析

　　食品安全问题在近些年来一直备受关注，不断有媒体曝光我们平日里经常食用的食品存在安全隐患甚至加入了对人体有害的物质，这使得越来越多人在饮食方面心惊胆战，不知所措。

　　( 一) 问题提出: 食品安全问题为何一直是问题

　　食品安全问题有两层含义: 其一是指量的安全，一个国家或社会的食物供应保障是否充足; 其二是指质的安全，食品中有毒、有害物质影响人体健康的公共卫生问题。笔者认为，食品安全问题的深层原因在于对监管者的监管缺位。从目前的研究情况看，有学者已开始对此问题进行关注和研究，黄丹丹 ( 2004) 认为，食品安全监管体系中的监管机构是整个监管体系的运行载体，监管机构的设置和运行直接关系到政府食品安全监管职能的发挥，所以要明晰各监管部门职责、实施全程监管并加强权利监督。⑤

　　( 二) 地方政府合作的动力和机制

　　1、地方政府合作的动力

　　在激励地方合作方面，中央政府可以利用的手段大体上有三种: 资金支持、政策诱导和地方政府的政绩评价导向。中央政府促进地方合作的措施包括补偿和激励两种作用方向，中央可以建立促进地方政府合作的补偿机制和鼓励机制。

　　资金支持方面，只有中央政府加大资金投入力度，支持地方政府间的合作，才能促进食品安全问题的合作解决。在政策方面，国家可以利用的措施包括税收政策、产业政策、人事政策、教育政策等，通过政策的支持，给地方政府合作提供制度保障。在政绩评价方面，中央政府需要探索制订能够促进地方合作的地方政府政绩评价标准，鼓励地方之间的合作。值得注意的是，中央政府鼓励地方合作也是有底线的，即地方合作不能导致地方联盟，出现与中央相对抗的力量。再有，地方合作也不能引发区域之间的冲突，即联系紧密的地方之间经济一体化发展，形成区域利益以后，出现排他性的区域行为。

　　2、地方政府合作的机制

　　地方合作机制大体上可以概括为三种模式: ( 1) 互利模式，其基本条件是合作的各方均可从合作中获益; ( 2) 大行政单位主导模式，其基本条件是在合作各方中有一方获益多，以至于它可以单独承担地方合作的成本; ( 3) 中央诱导模式，其基本条件是中央要求地方之间的合作或制定鼓励地方合作的政策。

　　互利型的地方合作，在合作中，地方政府之间的地位是平等的，合作的形成和维护需要经过充分的讨论和协商，宣传工作显得十分必要，互利合作必须先达成共识，然后相关各方才会坐在一起谈合作的事宜。

　　大行政单位主导型的地方合作主要发生在参与方较少的合作情况下。由于需要大行政单位，或实力较强的行政单位单独承担或承担大部分合作成本，如果参与方过多，独立承担合作成本的大行政单位从合作中获益的份额将会随之减少，以至于它不愿意承担合作的成本: 与此同时，大行政单位从地方合作中获得的收益的份额也应该占大头，以与它在合作中的付出相吻合。这样符合合作中的权利与义务对等的原则。

　　中央诱导型的地方合作在中国具有特殊的功能。长期以来，地方合作被中央政府当作缩小地区发展差距的一种手段。省之间的对口支援和对口帮扶一直在中央的安排下进行，主要安排在发达地区和西北少数民族地区之间。

　　对于地方政府而言，积极完成中央的帮扶任务和支援，其工作得到中央的肯定，进入对地方政府的政绩评价。因而这类地方合作的进行可以使得支援一方的地方政府官员在政治上获益，也就因此而获得维持的动力。

　　地方政府合作研究涉及中央与地方的权力划分、地方政府之间的权力关系以及行政区划的设置等行政管理问题，需要结合中国的区域发展和地方政府合作的现实，提出关于地方政府合作的动力、程度、范围、效力等概念，根据有关变量，提出地方政府合作的模型，以系统地解释地方政府合作。⑥

　　( 三) 地方政府合作治理食品安全机制

　　1、地方政府合作的形式

　　从诱导性合作转向自发性合作。自发性合作与诱导性合作是地方政府合作的两种主要形式。地方政府的自发性合作，是基于地方政府官员根据本地区内的集体收益最大化以及追求个人收益的最大化这一根本目标，通过制定与实施相应的公共政策，平衡利益得失以达到利益最大化所形成的合作。而地方政府的诱导性合作，则是由于种种原因，致使自发性合作不能达成，需要中央政府进行宏观的协调与权衡，促使各地方政府合作的形式。地方政府官员追求自身利益最大化是地方政府自发性合作的根本原因。地方政府官员在对自身利益诉求的驱动下，会产生自发性的合作行为，要实现地方政府间的自发性合作，还应以制度做后盾，建立相应的促使达成自发性合作的机制，只有这样，地方政府间的合作才能逐步从诱导性合作转变为自发性合作，使自发性合作成为地方政府间合作的主要趋势。

　　2、合作机制的建立

　　第一，建立社会信任机制。社会信任机制的建立，关键在于政府公信力的提升，这必须从公共危机管理理念、体制、机制、法律政策等一系列环境为切入点，考虑到在具体公共危机管理中影响政府公信力提升的因素等，综合分析，才能找到提升政府公信力，从而达成政府间合作的良策。政府公信力的提升应该首先从理念开始，有了正确的理念才能更好的指导行动以及评判这种行动的成效。因此我们可以说，树立正确的现代政府行政理念是提升政府公信力的第一步。第二，建立信息共享机制。所谓信息不对称是指，“在关联双方之间，一方拥有较多的有效信息，而另一方只拥有较少或不拥有有效信息，造成双方在拥有有效信息数量上的差异”。信息不对称是导致地方政府间相互不信任的主要因素，这致使他们之间沟通受阻，不能有效的传达信息、进行沟通协作，进而影响到整个公共危机管理过程的顺利进行。因此，建立一套较为完整的信息共享机制是有效管理公共危机的必然选择。第三，建立监督约束机制。食品安全的有效管理还应逐步健全相应的权责机制。总体来说，就是 “公共危机状态下，在保证中央政府的指挥和决策核心地位的前提下，通过内部权力划分，形成若干大大小小的权力主体，分别课以相应的责任，并对各个权力主体形成有效的监督和制约机制”。这种权责机制，是在公共危机管理的特殊背景下，依据危机的公共性、紧急性、不确定性、社会影响性等特点对政府管理权责的一次调整与变通，是当今社会对政府提出的一项基本要求。⑦

　　三、总结

　　国内外社会经济发展的实践表明: 跨区域食品安全问题的有效解决，必定以政府间的良好合作为基础，政府间对跨区域公共事务的合作治理能转化为促使区域经济社会发展的重要动力。当前，我国区域经济发展正呈蓬勃发展之势，而各地方政府对跨区域食品安全问题的合作治理却不甚积极，很难想像在一个区域公共事务难以解决的区域内，区域的经济社会事务能得到良好的发展。因此，地方政府间切实有效的合作，才能不断治理食品安全问题，让食品安全隐患不再发生。

　　食品安全问题就在每个人身边，社会成员在消费食品的同时，一定加强自身的辨别和保护意识，逐渐形成一张社会监督网，更好的维护社会成员的利益，让食品安全的负外部性不再产生。国家、政府、企业和个人需要密切联系和沟通，不断监督和维护食品安全，让社会成员在食品方面更加安心，避免再出现危害身体健康的食品安全问题，让国家和社会能有序健康的发展。( 作者单位: 西北大学公共管理学院)注解:

　　参考文献:
　　［1］ 张志红，田永胜，张志英． 国外关于食品安全问题理论研究现状 ［J］． 社会学． P44 －51．
　　［2］ 杨雪 ( 2007) ． 川渝政府合作机制研究 ［D］． 电子科技大学．P4 － 6．
　　［3］ 贾敬敦，陈春明． 中国食品安全态势分析 ［M］: 中国农业科学技术出版社，2003．
　　［4］ 杜威漩 ( 2014) ． 对监管者的再监管: 食品安全问题的治本之道［J］． 湖南财政经济学院学报． 52: 131 －136．
　　［5］ 杨龙 ( 2008) ． 地方政府合作的动力、过程与机制 ［J］． 中国行政管理: 地方政府． 7: 96 －99．
　　［6］ 吴敏 ( 2010) ． 我国公共危机管理中地方政府间合作问题研究［D］． 西北大学． P28 －33．