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食品安全共治模式下的信任断裂与重塑(3)

来源:http://www.jiaolezhizhajijiameng.com点击: 发布时间:2020-07-29

  四、信任断裂的发生机理与内生逻辑
  
  信任在公众指向监管部门、科学社群、市场主体等多个路向出现断裂,有其独特的发生机理和内生逻辑。引发信任危机的深层次因素既关涉“运动式执法”不当取代法理型支配,也涉及科学社群无力塑造知识权威,同时还与公众风险感知的社会属性息息相关,对其进行分析和解读需要系统性的整体主义视角。
  
  ( 一) 监管部门执法失灵:“运动式执法”及其放大机制
  
  提供安全、秩序等在内的公共物品是国家职能的题中应有之义。高达77. 8%的受访公众认为在食品安全议题上缺乏“安全感”,“今天我们还能吃什么”成为共同的集体焦虑,显然,公众对于监管部门的食品安全秩序建构无法建立应有的稳定预期。稳定的安全预期方能成就公众-监管部门的信任:在信息不对称的条件下,公众可以基于公权力执法而保有关于食品安全的基本内心确信。从公权力指向的支配类型看,唯有实施法理型支配,贯彻规则化的治理逻辑,公众的集体心理才可能实现原本期待的安全预期,从而形成稳定的信任认知。但悖谬的是,在严峻的食品安全现状面前,食品安全治理却频频采用“运动式执法”,严重影响了消费者的稳定预期---重大食品安全事件后的专项整治或专案排查,抑或是在具有重要符号/象征意义的时日里( 诸如春节、中秋) 强化检查,以至于这种执法应急机制在过度使用中扭曲了自身功能,展现出异化的治理逻辑。
  
  “运动式执法”无论在具体个案中的处罚如何严厉,它对于枉行的查处概率也是一种波浪形分布,无法收敛在合理的稳定水平上。从认知心理看,由于查处概率意味着一定比例的已经落实的“活法”,而处罚的严厉程度如果没有相应查处概率的支持则仍旧处于“纸面法”层面,因此查处概率往往比处罚严厉程度更容易影响违法激励,波浪形分布的查处概率即机会型惩罚将会刺激更多的机会型违法[28].这类为数甚多、分布甚广的违法行为总是在监管者的执法“运动”过后出其不意地出现在权力触角不及的空白地带,以至于消费者对于食品的公共安全感受始终处于随时而至的不确定性之中,信任心理自然无从谈起。
  
  如果说作为监管部门常规化治理实践的“运动式执法”是从一般维度影响公众的稳定预期,那么食品安全事件发生之后的危机性风险交流[29]则是制约公众信任心理的特定维度,是公众由“运动式执法”引致的不安全感知的放大机制。“显着的或者重大的或者最近发生的危害事件,会在人们心目中形成该危害‘很严重’且‘容易发生’的印象”[30],这种心理学上常见的“有效启发”[31]往往使人们在特定的重大危害事件发生后容易放大对于风险的感知,高估危害事件再次发生的可能性。在这个意义上,在特定的重大食品安全事件发生后及时启动危机性风险交流机制,引导公众进行风险估计理性纠偏,就成为风险治理领域重建信任的重要途径。
  
  在危机性风险交流中,适用的应当是复调主义,而非由监管部门垄断信息流动的一元主义。在其操作实践中,应当就危害事件发生的原因、扩散传播机理、影响范围及损害程度、处置方案及预后前景等展开充分的互动,彼此交换理解,以公共领域中的“最小公分母”达成最大限度的共识。然而以当下的风险交流模式看,自上而下的信息单向流动极为常见,既缺少对于普通公众风险焦虑的反馈、释疑,也很少针对传闻或误解进行心理疏导和认知指引。信任的认知基础在于确定性,模糊不清的事件图景、得不到回应的疑惑焦虑、没有引导的风险自我估量,这些因素叠加在一起导致公众因危机事件留下的“伤痕记忆”没有得到有效平复,其确定性的心理诉求无法获得及时满足,进一步加重了因“运动式执法”引致的信任断裂。
  
  ( 二) 科学社群技术理性异化: 平衡约束机制缺位
  
  如果对某一类人力资本很难实施事后的科层问责制,则应当有更为严格的事先甄选、事中公开机制予以补缺,以形成必要的职业约束。科学社群是以系统性的专业知识划分的特定人力资本群体,其内在规定性是以知识伦理的立场就特定议题发表技术判断,其结论不因为专业认知的分歧而受到追责。在这个群体内,由知识生产、传播本身的特质决定了科层的问责制不宜适用,否则科层要求的统一、遵从、执行很容易与知识创新形成紧张关系。实证研究表明,问责的可得性是影响公众对于公共风险治理信任程度的重要变量之一[32],问责的可得性意味着受托承诺的可置信性---违背受托承诺、不履行既定责任将由于被追责而成为收益小于成本的非理性策略。在当前风险社会中,普通公众与专业群体因信息不对称而导致的集体不信任日渐增大,如果科层问责无法适用,同时又没有严格的事先甄别、事中公开作为有效替代发挥约束功能,公众将由于缺乏受托承诺的证成机制而进一步降低对于科学社群的信任程度。
  
  以国家食品安全风险评估专家委员会为代表,专业技术机构型的科学社群在事先甄选上多采粗疏模式,未能塑造应有的知识权威。《食品安全风险评估管理规定( 试行)》没有对委员会成员的来源、备选资质、技术认定标准予以明晰规定,而《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第13条对于专家职任的规定也仅仅是对技术职位的共性规定而少有个性化操作指南,对于候选人的识别、评判功能较弱,规范层面粗疏的甄选模式随之引发实践中的“宣言式”操作。原卫生部对于专家选拔进行公共说明时,只是原则性地提及以下内容:“第一届风险评估专家委员会是在有关部门、科研机构和大专院校推荐的专家中,按照多学科组成、代表性和独立评估等原则产生的,并向社会进行了公示。”[17]94公众关切的是,“有关部门”到底所指为何? 多学科组成如何体现? 代表性、独立评估等原则又是通过何种程序规则得以落实? 是哪些具体的评价指标保证了入选者的专业精英性? 模糊的指向、抽象的陈述、封闭的选拔过程,不能不令人对专家委员会委员的职任能力(professional compe-tence) 疑窦重重。
  
  事中监督同样不尽如人意。在自主裁断程度高的领域,应当依靠同侪力量建立平衡机制,否则自主判断很容易假知识之名而滑向恣意专横。遗憾的是,《食品安全风险评估管理规定( 试行)》、《国家食品安全风险评估专家委员会章程》都没有对食品安全风险评估报告设立外部同行评议制度。从目前的风险评估实践看,特定议题的评估依据、推理分析过程、致害因果关系证明、未来预期风险概率估计等完全成为自为自在的自主过程,缺乏外部质量控制,这也是若干重大食品安全风险评估报告引发社会普遍质疑的制度原因之一。外部同行评议对于自由裁量是一个反向矫正器,它借助同等的专业卓越弥补普通公众知识监督之不足,及时发现可能的偏差和失误,有效监督风险评估的科学性和准确性。在异质程度较高的风险治理领域,歧见、争议也相应较高,省略以同行评议为代表的外部质量控制机制,非但不能因程序简化而提高效率,反而会由于知识正当性的弱化招致更多的批评和质疑。
  
  公共社团型的科学社群也缺乏基于事先甄选、事中监督的约束机制。以行业协会为代表,其在应然层面本应以实践社团主义推进协同治理,但在实然层面,不少却是从行政机关转化而来①,按照科层逻辑运转。行政化的组织起源使得行业协会无法按照知识治理的内在规律对自身拥有的科学社群进行职任能力筛选,从而完成基于技术理性的社团自治。在突出的行政中心主义支配下,行业协会更注重“上峰意志-遵从执行”而忽略以“同侪监督”原理对自身知识、经验、技术优势予以平衡约束的必要性,缺乏公共信任的证成机制建设。在乳业是否实施“禁鲜令”的争辩中,无论是反对“禁鲜”还是坚持“禁鲜”,双方始终没有向公众展示其据以得出结论的科学依据、基本分析过程,没有展示其经过了哪些质量控制机制,尤其是基于知识对称的外部控制机制以完成科学性证明,没有为公共信任建立相应的制度基础。由于公众无从分辨行业协会的相关主张究竟是建立在技术理性上的自主判断,还是被利益集团“俘获”后的肆意偏私,共治模式意欲通过社团主义实践而凝聚社会共识、稳定公众信任预期的制度目标也随之落空。
  
  ( 三) 社会公众风险规避过度: 双重属性下的风险感知
  
  公众-市场主体互动中的不信任是指向监管部门、科学社群的诸种不信任之合力的产物,监管部门、科学社群引致的公共不信任催生了公众对于市场主体看似“偏激”的普遍不信任。公众对于市场主体的不信任是其消费风险感知最直接的体现,而食品安全风险既有精算意义上的客观性,又有感知意义上的主观性[33],相应地,公众的风险认知和判断也具有自然性和社会性两个面相,并非纯粹的技术治理就可以降低其风险焦虑和不安。易言之,对于公众的风险认知,需要将之置入其所处的社会互动关系网络中予以观察,其中,社会信任的既有体验机制对消费者认知起着决定性的作用。就监管维度而言,日常治理实践中“运动式执法”不当取代法理型支配,无法对潜在的违法违规者形成稳定的有效威慑; 在危机性风险交流中,封闭模糊的交流模式缺乏沟通理解,公众的焦虑感、不安感没有得到及时的制度化解。就科学社群维度而言,事先甄选、事中监督等约束机制缺位导致知识治理缺乏权威,难以区分必要的自主判断和肆意偏私。在上述多重经验的合力下,公众一次次增大自身对于风险概率的主观估计,随着不确定感知日益强烈以至于达到临界点,原本对食品安全保有基本确信的公众很可能发展出过度的风险规避偏好。一旦过度的风险认知扩散蔓延开来,守法合规的“好企业”就会被无辜株连,成为信任断裂的牺牲品。
  

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